Samowola budowlana nie ma ustawowej definicji, ale pojęcie to jest powszechnie używane w doktrynie i orzecznictwie. Przyjmuje się, że występuje wtedy, gdy roboty budowlane wykonano lub wykonuje się bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wcześniejszego zgłoszenia do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej.

Samowola budowlana, mimo występowania w prawie budowlanym nie doczekała się definicji na gruncie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, mimo że zarówno organy nadzoru budowlanego, jak i sądy administracyjne powszechnie posługują się wskazanym pojęciem.

Orzecznictwo dokonało jednak zdefiniowania okoliczności, jakie składają się na stan, w którym można mówić o samowoli budowlanej. Jak zauważa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie: „choć pojęcie samowoli budowlanej nie zostało ustawowo zdefiniowane, używane jest powszechnie zarówno w doktrynie, jak i judykaturze. Przyjmuje się, że z samowolą budowlaną mamy do czynienia w przypadku, gdy roboty budowlane są lub zostały przeprowadzone bez uprzedniego uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na budowę lub uprzedniego zgłoszenia do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej” (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 31.05.2022 r., II SA/Kr 281/22).

Podobnie samowolę budowlaną określił w wyroku z 10.05.2022 r., III FSK 558/21 Naczelny Sąd Administracyjny: „Analizując art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, jako definicję samowoli budowlanej należy uznać obiekt budowlany lub jego część będącą w budowie albo wybudowany bez wymaganej decyzji o pozwolenia na budowę, bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia”.

Analogicznie jak w powyższym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, definicję samowoli budowlanej uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z 31.03.2022 r., II SA/Ol 16/22: „Pojęcie «samowoli budowlanej» nie jest wprost zdefiniowane przez ustawodawcę. Powtórzyć należy jednak stanowisko zajmowane w doktrynie, zgodnie z którym z samowolą budowlaną mamy do czynienia wówczas, gdy roboty budowlane są lub zostały przeprowadzone bez uprzedniego uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na budowę albo bez uprzedniego zgłoszenia lub pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ”.

Zgodnie z treścią wskazanej regulacji:

Art. 48. [Samowola budowlana; decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego będącego w budowie lub jego części albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę; postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych]

1.

Organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego:

1)

bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo

2)

bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

W aktualnym stanie prawnym, art. 48 prawa budowlanego, powołany powyżej, otwierający rozdział 5a, dotyczy wyłącznie wydania przez organ nadzoru budowlanego postanowienia o wstrzymaniu budowy. Przed wejściem w życie wskazanej nowelizacji, tj. przed 19 września 2020 r., przepis ten obejmował również regulację dotyczącą nakazu rozbiórki, która obecnie została przeniesiona do art. 49e prawa budowlanego.

Zgodnie z obowiązującym brzmieniem art. 48 prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany do wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy w sytuacji, gdy obiekt budowlany lub jego część – będąca w trakcie realizacji albo już wybudowana – powstała bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

Jeżeli realizacja robót powoduje zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, organ nadzoru budowlanego w postanowieniu o wstrzymaniu budowy nakłada obowiązek niezwłocznego zabezpieczenia obiektu lub terenu budowy, a także usunięcia stanu zagrożenia.

Treść postanowienia obejmuje ponadto pouczenie o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności uiszczenia opłaty legalizacyjnej jako warunku wydania decyzji o legalizacji. Organ informuje również o zasadach ustalania wysokości tej opłaty.

Na postanowienie o wstrzymaniu budowy przysługuje zażalenie do organu wyższego stopnia. W przypadku, gdy organem pierwszej instancji jest powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, organem odwoławczym jest wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego, natomiast od rozstrzygnięć wojewódzkiego inspektora zażalenie wnosi się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Co istotne, postanowienie o wstrzymaniu budowy może zostać wydane również po faktycznym zakończeniu robót.

Należy zatem uznać, że wydanie postanowienia na podstawie art. 48 ust. 1 prawa budowlanego stanowi punkt wyjścia do dalszego postępowania legalizacyjnego. Z literalnej wykładni tego przepisu wynika, że samowola budowlana może dotyczyć zarówno robót będących w toku, jak i obiektów lub ich części już zrealizowanych, niezależnie od tego, czy budowa została zakończona faktycznie czy też formalnie. Kluczowym elementem przesądzającym o stwierdzeniu samowoli jest ustalenie przez organ nadzoru budowlanego, że roboty zostały wykonane bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, bez skutecznego zgłoszenia albo mimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej.

Przed wejściem w życie obecnej regulacji prawa budowlanego, obowiązywała ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (dalej „prawo budowlane z 1974 r.”). We wskazanej ustawie, kwestie samowoli regulował rozdział 6 – Roboty budowlane oraz nadzór nad ich wykonywaniem, a konkretnie art. 37 – 40 prawa budowlanego z 1974 r.

Zgodnie z treścią art. 37 prawa budowlanego z 1974 r.:

1.

Obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:

1)

znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

2)

powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

W świetle rozwiązania wprowadzonego we wskazanej ustawie, przymusowa rozbiórka lub przejęcie na własność Skarbu Państwa mienia, zachodziło wówczas, gdy dochodziło do wzniesienia obiektu niezgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym oraz w sytuacji, gdy obiekt stanowi zagrożenie dla ludzi, mienia lub wpływa niekorzystnie na warunki zdrowotne i użytkowe otoczenia.

Jednakże, na co zwraca uwagę Naczelny Sąd Administracyjny: „Decyzja o przymusowej rozbiórce wydana z mocy art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229) znajdzie zatem zastosowanie tylko wtedy, gdy jest taka absolutna konieczność. Taka zaś sytuacja będzie zachodziła w szczególności wtedy, gdy niewątpliwym będzie, że brak jest możliwości usunięcia powołanych w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. pogorszeń czy zagrożeń w trybie określonym w art. 40 ustawy” (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17.09.2024 r., II OSK 2580/21, LEX nr 3788466).

Regulacja, o której wspomina w powołanym powyżej orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny, wprowadzała w postępowaniu w sprawie samowoli budowlanej możliwość wydania decyzji, w której organ nakazywał wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Rozwiązanie art. 40 prawa budowlanego z 1974 r. wprowadzało zatem rozwiązanie przypominające do pewnego stopnia postępowanie legalizacyjne z jakim mamy do czynienia obecnie (w przypadku złożenia wniosku o legalizację inspektor nadzoru budowlanego nakłada również obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych, a następnie oblicza opłatę legalizacyjną).

Natomiast istotną okolicznością, jaka odróżniała regulację prawa budowlanego z 1974 roku, było wyróżnienie samowoli budowlanej o charakterze formalnym oraz o charakterze materialnoprawnym.

Samowola formalna polegała na wzniesieniu obiektu bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, przy jednoczesnym zachowaniu przepisów dotyczących planowania przestrzennego, wymagań technicznych oraz zasad wiedzy i sztuki budowlanej. W odniesieniu do obiektów powstałych w takich okolicznościach nie znajdowały zastosowania ani art. 37 ust. 1, ani art. 40 prawa budowlanego z 1974 r., co oznaczało, że organ administracji nie był uprawniony do wszczęcia postępowania na podstawie tych przepisów ani do wydania decyzji nakazującej likwidację samowoli budowlanej. W konsekwencji w przypadku części obiektów wzniesionych samowolnie nie zachodziła konieczność podejmowania żadnych działań legalizacyjnych, ponieważ prawo budowlane z 1974 r. nie przewidywało ani obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie, ani innych form legalizacji takiej samowoli.

Samowola materialna polegała na wzniesieniu obiektu budowlanego bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, przy jednoczesnym braku zachowania przepisów dotyczących planowania przestrzennego, wymagań technicznych oraz zasad wiedzy i sztuki budowlanej. W odniesieniu do obiektów powstałych w takich okolicznościach znajdował zastosowanie art. 37 ust. 1 oraz art. 40 prawa budowlanego z 1974 r., co oznaczało, że organ administracji był uprawniony do wszczęcia postępowania na podstawie tych przepisów oraz uprawniony był do wydania decyzji nakazującej likwidację samowoli budowlanej.

Powyższe rozważania są o tyle istotne, iż prawo budowlane z 1974 roku może znaleźć zastosowanie również w postępowaniach administracyjnych prowadzonych obecnie. Podkreślić bowiem należy, że do obiektów wzniesionych w warunkach samowoli budowlanej, których realizacja została ukończona przed 1 stycznia 1995 r., nie mają zastosowania przepisy aktualnie obowiązującej ustawy – prawa budowlanego, lecz regulacje zawarte w prawie budowlanym z 1974 r. Podstawę takiego rozstrzygnięcia stanowi art. 103 ust. 2 prawa budowlanego, zgodnie z którym art. 48 prawa budowlanego nie znajduje zastosowania do obiektów, których budowę zakończono przed dniem wejścia w życie wskazanej regulacji, jak również do tych, wobec których przed tą datą wszczęto postępowanie administracyjne. W konsekwencji do tego rodzaju budowli należy stosować przepisy prawa budowlanego z 1974 r.

Omówione pokrótce powyżej zagadnienia pokazują, że ocena skutków samowoli budowlanej, zwłaszcza w odniesieniu do obiektów wzniesionych przed 1 stycznia 1995 r., może prezentować znaczny stopień skomplikowania, wobec czego wielokrotnie wymaga kompleksowej analizy stanu faktycznego i prawnego. W tego rodzaju sprawach Kancelaria oferuje kompleksowe wsparcie prawne, obejmujące analizę sytuacji, dobór właściwej strategii działania oraz reprezentację przed organami administracji, zapewniając rzetelne i profesjonalne prowadzenie spraw związanych z samowolą budowlaną.